Las expropiaciones como
Riesgo Empresarial en Venezuela
Manuel Rojas Pérez*
Abogado adscrito al escritorio
jurídico Morris Sierraalta y asociados
La expropiación es una figura propia del derecho
público, consagrada en el artículo 115 de la Constitución, en
virtud de la cual la Administración Pública, con fines de utilidad pública o social, adquiere
coactivamente bienes pertenecientes a los ciudadanos, conforme al procedimiento
determinado en la Ley
de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social, y mediante el pago de
justa indemnización.
Así, el Estado tiene la potestad de ordenar a un
particular la transferencia forzosa de un bien mueble o inmueble de su
propiedad, sin acuerdo de voluntades. Ahora bien, vale destacar que la
expropiación, tal y como está consagrado tanto en la Constitución como en la Ley de Expropiación por causa
de Utilidad Pública o Social, se aplica, justamente, solo cuando existe
efectivamente una causa de utilidad pública.
El
artículo 115 de la
Constitución contempla la expropiación como un instrumento
para que el Estado adquiera la propiedad de un particular, aún en contra de su
voluntad, pero sólo de manera excepcional, mediante sentencia firme, previo
pago de justa indemnización y únicamente para la construcción de obras o el
desarrollo de actividades que hayan sido declaradas previamente como de
utilidad pública.
Quiere decir esto que la expropiación no puede
ser utilizada por el Estado de manera laxa, sino que debe siempre utilizarse
con base en esa función social a la que hemos hecho referencia. Vale decir, que
el Estado, en este sentido, está en la obligación de demostrar que existen
causas de interés general que hacen absolutamente obligatoria la expropiación.
En resumen, la potestad expropiatoria no es una figura a la cual la Administración
puede echar mano en todo momento, sino que tiene unos límites muy claros, que
están en la utilidad pública que obliga a la expropiación.
Debe entenderse este punto. La expropiación solo
puede utilizarse cuando es absolutamente necesario para salvaguardar al interés
general. Aclaramos: jurídicamente no se podría expropiar un inmueble para hacer
en ese sitio un hospital si existe otro sitio donde se puede hacer y que cumpla
con las mismas condiciones del otro sitio. La Administración
tendría que demostrar que sólo en ese sitio se puede hacer el hospital,
alegando causas de accesibilidad, cercanía con la población, entre otras.
Tampoco se podría expropiar un inmueble para hacer una línea de tren, si esta
puede pasar por otro sitio.
Todo ello en razón de que es necesario conciliar
dos aspectos fundamentales del orden social: por una parte, el interés
público que requiere de un determinado
bien y por el otro el legítimo derecho de propiedad de los particulares.
Integrarlos armónicamente constituye el desiderátum
de toda la normativa expropiatoria y la medida de su eficacia.
Para
que una expropiación sea válida, se deben cumplir los siguientes requisitos:
(i) Declaratoria
de Utilidad Pública: la
Asamblea Nacional, el Concejo Legislativo Estadal o la Cámara Municipal,
según corresponda, deberá declarar de manera previa -no después- y mediante ley
-no mediante Acuerdo o Nota- que la construcción de un tipo de obras en general
-no un bien concreto- es de utilidad pública (ejemplo: hospitales o
carreteras).
(ii) Decreto de
Expropiación: el Presidente, el gobernador o el alcalde, según el caso, debe
identificar plenamente el bien -en concreto- que se va a expropiar, para una
obra que ya fue declarada de utilidad pública, y que ha sido concebida
previamente -no después- que cuente con planos, especificaciones y recursos
presupuestarios asignados.
(iii) Arreglo
Amigable: debe convocarse al expropiado a un arreglo amigable, para que una
comisión de tres peritos determine el monto de la indemnización.
(iv) Juicio: de
no haber arreglo, se inicia un juicio para determinar si procede la
expropiación y el monto de la indemnización. Sólo en ese juicio se puede
acordar la ocupación anticipada del bien -no antes- previa consignación del
monto del avalúo. A falta de arreglo, el juez declarará la transferencia de la
propiedad, previo pago de la indemnización en efectivo -no en títulos o bonos
públicos-.
La obligación de que la Administración
explique cual es la causa de utilidad pública que obliga a la expropiación se
incrementa al tomar en cuenta el hecho que el interés público es mutable, es
decir, cambia con el tiempo y la circunstancia, y por eso mismo es contingente
y circunstancial, pues varía según la época, las circunstancias, el lugar y el
ordenamiento jurídico vigente.
Notar que la Administración Pública
tiene la obligación de motivar cada uno de sus actos, es decir, explicar los
motivos de hecho y de derecho que lo llevaron a aplicar una medida
administrativa, de conformidad con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
para garantizar a los ciudadanos que la Administración no
pueda actuar arbitrariamente. Luego, la Administración Pública,
siempre, sin excepción alguna, deberá motivar las razones de utilidad que
obligan a realizar la expropiación.
De este modo se garantiza a las personas,
naturales y jurídicas, que la Administración Pública no pretende imponer la
potestad expropiatoria como fórmula de hacerse con la propiedad de un
particular para fines personales, sino que efectivamente existen elementos que
obligan a la expropiación. Se obliga entonces, desde el punto de vista legal,
que la expropiación sea, efectivamente, por causa de utilidad pública.
La expropiación se concibe en los orígenes del
Estado liberal como un límite del derecho a la propiedad privada. La
transformación que la idea del Estado social introduce en el concepto del derecho
de propiedad al asignarle una función social con efectos delimitadores de su
contenido y la complicación cada vez más intensa de la vida moderna,
especialmente notable en el sector económico, determinan que se determine la
esencia de utilidad pública que conlleva a la expropiación.
Sin embargo, en Venezuela tal argumentación
jurídica no ha seguido este lineamiento. Desde hace algunos años, la
expropiación ha tomado un carácter represivo, y no de búsqueda del interés
general.
Véase como el Estado venezolano ha venido
expropiando una serie importante de bienes inmuebles propiedad de diversas
empresas nacionales e internacionales radicadas en Venezuela, anunciándose que
la misma se hace por razones sancionatorias.
Actualmente no se cumplen los procedimientos
administrativos y judiciales necesarios en las expropiaciones. Mucho menos se
motivan las causas de las mismas. Se apela al simplismo de las razones de
utilidad pública, sin entrar a detallar cuales son estas en el caso y momento
concreto.
En ese sentido, se han expropiado empresas de
consumo masivo, plantas de distribución de alimentos y bebidas, edificios,
centros comerciales, entre muchos otros. En pocos casos, el Estado venezolano
ha realizado los procedimientos debidos.
El riesgo empresarial en Venezuela en materia de propiedad es grande, ya
que el Estado entiende a la expropiación
como una figura sencilla, de fácil y corriente uso. Y es el caso que, como ya
se ha resaltado aquí, tal instrumento
jurídico debe ser utilizado por el Estado de manera racional y excepcional. Es
decir, sólo para muy determinados casos, cuando se demuestre fehacientemente
que existen razones de interés general para ello, y cumpliéndose los
procedimientos de rigor.
*
Abogado
egresado de la Universidad Católica Andrés Bello, Venezuela. Especialista en
Derecho Administrativo por la Universidad Central de Venezuela. Especialista en
Gestión de Políticas Públicas por la Universidad Nacional del Litoral,
Argentina. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Monteávila.
Director de la Revista de Derecho Funcionarial. Sub director del Anuario de
Derecho Público. Directivo del Foro Mundial de Jóvenes Administrativistas,
capítulo Venezuela.
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