BREVES NOTAS SOBRE LOS SALARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y SU IMPORTANCIA PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA
Manuel
Rojas Pérez*
A propósito del decreto número 8168 mediante el
cual se dicta el Sistema de remuneraciones de las Empleadas y Empleados
de la Administración Pública Nacional, publicado en la Gaceta Oficial número
39.660 del 26 de abril de 2011, pretendemos hacer un breve análisis de la
importancia de los salarios de los servidores públicos.
Vale
decir que el presente trabajo, más que un simple análisis jurídico, pretende
introducirse en temas propios de la ciencia política, y más concreto, de la gestión
de políticas públicas, y cómo el tema del salario de los funcionarios públicos
incide en la optimización y eficiencia o no de la organización administrativa.
El salario como pago por el
trabajo humano y, por lo tanto, como vínculo económico entre las organizaciones
productivas y las personas (esto es, el recurso humano) puede ser analizado
desde múltiples puntos de vista. Por ejemplo, desde el punto de vista de la
equidad en la distribución de la riqueza, o desde el punto de vista de la
conformación de los modos de producción social, o en cuanto a las relaciones
entre capital y trabajo en la economía, entre muchos otros. Las políticas
relativas al empleo y el salario, además, forman parte de la agenda debatida
constantemente entre gobiernos, empleadores y asalariados, y los criterios de
asignación salarial son materia de negociación y regulación.
Las reglas de juego salariales expresan ciertos
aspectos clave de las políticas de recursos humanos de las instituciones y, en
este sentido, son indicadores excepcionalmente precisos para el diagnóstico de
aquéllas.
I
El sistema salarial es un indicador muy preciso
sobre las políticas de recursos humanos reales de las instituciones. Entre
otros aspectos clave, en cuanto a las verdaderas reglas de juego sobre la
carrera profesional, el reconocimiento al mérito y a la responsabilidad
asignada. Tal sistema evidencia situaciones de equidad e inequidad en las políticas
de recursos humanos, que suelen contradecir los principios y expresiones de
deseos enunciados en las normas vigentes.
Este sistema salarial es un instrumento de
diagnóstico de patologías burocráticas. La expresión más inmediata es la “curva
salarial”, que establece mínimos y máximo salariales de cada uno de los cargos.
Recuérdese que en el caso de la función
pública, el régimen salarial es un derecho del funcionario, pero el cual está
limitado en razón del cargo que se ostenta.
El artículo 21 de la Ley de Estatuto de la
Función Pública señala:
Artículo
23.- Los
funcionarios o funcionarias públicos tendrán derecho a percibir las
remuneraciones correspondientes al cargo que desempeñen, de conformidad con lo
establecido en esta Ley y sus reglamentos.
A su vez, el artículo 46 destaca:
Artículo
46.- A los efectos
de la presente Ley, el cargo será la unidad básica que expresa la división del
trabajo en cada unidad organizativa. Comprenderá las atribuciones, actividades,
funciones, responsabilidades y obligaciones específicas con una interrelación
tal, que puedan ser cumplidas por una apersona en una jornada ordinaria de
trabajo.
Y el artículo 54 consagra:
Artículo
54.- El sistema de
remuneraciones comprende los sueldos, compensaciones, viáticos, asignaciones y
cualesquiera otras prestaciones pecuniarias o de otra índole que reciban los
funcionarios y funcionarias públicos por sus servicios. En dicho sistema se
establecerá la escala general de sueldos, divididas en grados, con montos
mínimos, intermedios y máximos. Cada cargo deberá ser asignado al grado
correspondiente, según el sistema de clasificación, y remunerado con una de las
tarifas previstas en la escala.
Vale decir entonces, que cada cargo tiene
determinado, de manera previa, estatutariamente, sin posibilidad de negociación
o acuerdo entre empleador Administración Pública y el servidor público. Esta
regla es básica: la remuneración no puede ser sometida a acuerdo. Es uno de los
elmentos básicos de la función pública, lo que la diferencia radicalmente del
derecho laboral.
Así lo consagra la Ley de Estatuto de la
Función Pública:
Artículo
55.- El sistema de
remuneraciones que deberá aprobar mediante decreto el Presidente o Presidenta
de la República, previo informe favorable del Ministerio de Planificación y
Desarrollo, establecerá las normas para la fijación, administración y pago de
sueldos iniciales; aumentos por servicios eficientes y antigüedad dentro de la
escala; viáticos y otros beneficios y asignaciones que por razones de servicio
deban otorgarse a los funcionarios o funcionarias públicos. El sistema
comprenderá también normas relativas al pago de acuerdo con horarios de
trabajo, días feriados, vacaciones, licencias con o sin goce de sueldo y
trabajo a tiempo parcial.
Artículo
56.- Las escalas de
sueldos de los funcionarios o funcionarias públicos de alto nivel serán
aprobadas en la misma oportunidad en que se aprueben las escalas generales,
tomando en consideración el nivel jerárquico de los mismos.
Imaginemos un gran tablero de ajedrez,
previamente determinado por la Administración Pública, en el cual cuada cuadro
tiene competencias y atribuciones distintas a otras, pero también tiene una
remuneración previamente establecida por parte de la Administración Pública.
Entonces, esa estructura salarial establece los
máximos y los mínimos de cada uno de los cargos según su clase (abogado,
docente) y serie (abogado I, II, III, docente I, II, III) del personal, dentro
de los cuales deberían hallarse sus salarios
II
Es muy difícil establecer las condiciones
ideales que deberían reunir las gestiones organizativas, en especial las
salariales. Sin embargo, pueden establecerse ciertas patologías para determinar
si hay irregularidades en ese sistema de remuneraciones.
Primero,
que no se muestre un crecimiento regular de los salarios a medida que aumentan
las responsabilidades de cada uno de los funcionarios según sus asignaciones
encomendadas. Esto es, que no se responsa al principio de que, a similares
tareas y similares condiciones personales y profesionales, debe haber similar
retribución. Este principio lo prevé el artículo 55 de la Ley de Estatuto de la
Función Pública, pero se hace ejecutable solo con la asignación efectiva de la
remuneración.
Segundo,
cuando en la organización administrativa los salarios promedio entre los
menores y mayores cargos y niveles son bastante similares. Aquí, no existen
incentivos ni reconocimientos al progreso en la carrera, ni tampoco para asumir
responsabilidades mayores. Se crea una desmotivación para ejercer la función
pública.
Tercero,
que exista una incongruencia con el mercado laboral, con el sector privado.
Normalmente, la Administración Pública debe tentar al ciudadano para que preste
sus servicios a la Administración Pública. Para ello, se inventa la estabilidad,
consagrada en el artículo 30 de la Ley de Estatuto de la Función Pública. Pero
también consagra un sistema de carrera, para asegurar al funcionario que
ascenderá en el transcurso de los años hasta que sea jubilado, como lo destaca
el artículo 31 de la ley funcionarial. Pero, además de ello, se le ofrece al
funcionario un salario, en términos comparativos mayor al del sector privado. Si
no se cumple este principio, no se asegura que los posibles servidores públicos
sean los mejores o los más capacitados. Y esto es fundamental asegurarlo, ya
que estos prestan un servicio para toda la colectividad, e beneficio del
interés general.
También es posible que las reglas de juego
salariales no tomen en cuenta adecuadamente la valoración de los puestos de
trabajo. Esto es muy común en la organización administrativa, en la que, a
veces, lo único que se toma en cuenta son los cargos disponibles en el
presupuesto y no los perfiles de los puestos en las estructuras organizativas.
En estos casos, la administración salarial resulta desarticulada respecto de la
administración de estructuras.
III
Se
tiene entonces que el sistema de remuneración de los funcionarios debe ser
motivador. Ninguna organización eficiente en el mundo –pública o privada-se
encuentran sistemas salariales inequitativos, desmotivadores y perversos.
Un
sistema público que no estimule al funcionario a hacer su trabajo de la mejor
manera posible no genera dividendos en términos de rentabilidad pública. Los
servicios públicos se hacen ineficientes los derechos constitucionales a la
celeridad judicial y administrativa y a que el Estado de oportuna y adecuada
respuesta se hace casi inejecutable.
Luego,
un sistema de remuneraciones público –no los principios rectores que establece
la Ley de Estatuto de la Función Pública sino directamente la ejecución de ese
sistema de remuneración al momento de dictar las tablas de salarios de los
cargos- debe atender a varios elementos para ser eficiente.
Deben
ser regulares, equitativos, razonablemente crecientes según el perfil del
personal y la complejidad de las competencias de cada cargo, congruentes con el
mercado laboral y sobre todo, motivadoras del desarrollo de la carrera y el
mérito.
La estructura salarial refleja
la distribución de los salarios según los niveles de importancia de los cargos
según la valoración o categorización del personal o ambos aspectos
conjuntamente. Sea cual fuere el criterio de análisis, la estructura salarial
permite registrar aspectos tales como cuáles son o han de ser los salarios de
los niveles menores, intermedios y superiores del ámbito analizado, con qué
ritmo se incrementan a medida que se asciende en los niveles o grados y, por
fin, cuáles son o han de ser los salarios mínimos y máximos en cada uno de
ellos.
Vale
preguntarse si en Venezuela se cumplen con estos supuestos. No es el objeto del
presente trabajo hacer tal valoración. Al final de este número de la Revista
podrán verificar el decreto número 8168
mediante el cual se dicta el Sistema de remuneraciones de las Empleadas
y Empleados de la Administración Pública Nacional, publicado en la Gaceta
Oficial número 39.660 del 26 de abril de 2011, que dio origen a este pequeño
estudio.
Ojala
podamos concluir que en Venezuela se cumplen los principios básicos esenciales
de un buen sistema burocrático y no tengamos las patologías señaladas, ya que
eso nos llevaría a concluir que nuestra Administración Pública no es lo
suficientemente eficiente que quisiéramos y que exige el artículo 141 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
* Abogado egresado de la
Universidad Católica Andrés Bello. Especialista en Derecho
Administrativo por la Universidad Central de Venezuela. Especialista en Gestión
de Políticas Públicas por la Universidad Nacional del Litoral, Argentina.
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Monteávila.
Director de la Revista de Derecho Funcionarial. Sub director del Anuario de
Derecho Público. Directivo del Foro Mundial de Jóvenes Administrativistas,
capítulo Venezuela. Autor de cuatro libros y treinta artículos en
materia de derecho público. Socio del escritorio jurídico Morris Sierraalta y
asociados.
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