martes, 7 de agosto de 2012

BREVES NOTAS SOBRE LOS SALARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU IMPORTANCIA PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA


BREVES NOTAS SOBRE LOS SALARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU IMPORTANCIA PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA

Manuel Rojas Pérez*

A propósito del decreto número 8168 mediante el cual se dicta el Sistema de remuneraciones de las Empleadas y Empleados de la Administración Pública Nacional, publicado en la Gaceta Oficial número 39.660 del 26 de abril de 2011, pretendemos hacer un breve análisis de la importancia de los salarios de los servidores públicos.

            Vale decir que el presente trabajo, más que un simple análisis jurídico, pretende introducirse en temas propios de la ciencia política, y más concreto, de la gestión de políticas públicas, y cómo el tema del salario de los funcionarios públicos incide en la optimización y eficiencia o no de la organización administrativa.

El salario como pago por el trabajo humano y, por lo tanto, como vínculo económico entre las organizaciones productivas y las personas (esto es, el recurso humano) puede ser analizado desde múltiples puntos de vista. Por ejemplo, desde el punto de vista de la equidad en la distribución de la riqueza, o desde el punto de vista de la conformación de los modos de producción social, o en cuanto a las relaciones entre capital y trabajo en la economía, entre muchos otros. Las políticas relativas al empleo y el salario, además, forman parte de la agenda debatida constantemente entre gobiernos, empleadores y asalariados, y los criterios de asignación salarial son materia de negociación y regulación.

Las reglas de juego salariales expresan ciertos aspectos clave de las políticas de recursos humanos de las instituciones y, en este sentido, son indicadores excepcionalmente precisos para el diagnóstico de aquéllas.

I

El sistema salarial es un indicador muy preciso sobre las políticas de recursos humanos reales de las instituciones. Entre otros aspectos clave, en cuanto a las verdaderas reglas de juego sobre la carrera profesional, el reconocimiento al mérito y a la responsabilidad asignada. Tal sistema evidencia situaciones de equidad e inequidad en las políticas de recursos humanos, que suelen contradecir los principios y expresiones de deseos enunciados en las normas vigentes.

Este sistema salarial es un instrumento de diagnóstico de patologías burocráticas. La expresión más inmediata es la “curva salarial”, que establece mínimos y máximo salariales de cada uno de los cargos.

Recuérdese que en el caso de la función pública, el régimen salarial es un derecho del funcionario, pero el cual está limitado en razón del cargo que se ostenta.

El artículo 21 de la Ley de Estatuto de la Función Pública señala:

Artículo 23.- Los funcionarios o funcionarias públicos tendrán derecho a percibir las remuneraciones correspondientes al cargo que desempeñen, de conformidad con lo establecido en esta Ley y sus reglamentos.

A su vez, el artículo 46 destaca:

Artículo 46.- A los efectos de la presente Ley, el cargo será la unidad básica que expresa la división del trabajo en cada unidad organizativa. Comprenderá las atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades y obligaciones específicas con una interrelación tal, que puedan ser cumplidas por una apersona en una jornada ordinaria de trabajo.

Y el artículo 54 consagra:

Artículo 54.- El sistema de remuneraciones comprende los sueldos, compensaciones, viáticos, asignaciones y cualesquiera otras prestaciones pecuniarias o de otra índole que reciban los funcionarios y funcionarias públicos por sus servicios. En dicho sistema se establecerá la escala general de sueldos, divididas en grados, con montos mínimos, intermedios y máximos. Cada cargo deberá ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de clasificación, y remunerado con una de las tarifas previstas en la escala.

Vale decir entonces, que cada cargo tiene determinado, de manera previa, estatutariamente, sin posibilidad de negociación o acuerdo entre empleador Administración Pública y el servidor público. Esta regla es básica: la remuneración no puede ser sometida a acuerdo. Es uno de los elmentos básicos de la función pública, lo que la diferencia radicalmente del derecho laboral.

Así lo consagra la Ley de Estatuto de la Función Pública:

Artículo 55.- El sistema de remuneraciones que deberá aprobar mediante decreto el Presidente o Presidenta de la República, previo informe favorable del Ministerio de Planificación y Desarrollo, establecerá las normas para la fijación, administración y pago de sueldos iniciales; aumentos por servicios eficientes y antigüedad dentro de la escala; viáticos y otros beneficios y asignaciones que por razones de servicio deban otorgarse a los funcionarios o funcionarias públicos. El sistema comprenderá también normas relativas al pago de acuerdo con horarios de trabajo, días feriados, vacaciones, licencias con o sin goce de sueldo y trabajo a tiempo parcial.

Artículo 56.- Las escalas de sueldos de los funcionarios o funcionarias públicos de alto nivel serán aprobadas en la misma oportunidad en que se aprueben las escalas generales, tomando en consideración el nivel jerárquico de los mismos.

Imaginemos un gran tablero de ajedrez, previamente determinado por la Administración Pública, en el cual cuada cuadro tiene competencias y atribuciones distintas a otras, pero también tiene una remuneración previamente establecida por parte de la Administración Pública.

Entonces, esa estructura salarial establece los máximos y los mínimos de cada uno de los cargos según su clase (abogado, docente) y serie (abogado I, II, III, docente I, II, III) del personal, dentro de los cuales deberían hallarse sus salarios

II

Es muy difícil establecer las condiciones ideales que deberían reunir las gestiones organizativas, en especial las salariales. Sin embargo, pueden establecerse ciertas patologías para determinar si hay irregularidades en ese sistema de remuneraciones.

            Primero, que no se muestre un crecimiento regular de los salarios a medida que aumentan las responsabilidades de cada uno de los funcionarios según sus asignaciones encomendadas. Esto es, que no se responsa al principio de que, a similares tareas y similares condiciones personales y profesionales, debe haber similar retribución. Este principio lo prevé el artículo 55 de la Ley de Estatuto de la Función Pública, pero se hace ejecutable solo con la asignación efectiva de la remuneración.

            Segundo, cuando en la organización administrativa los salarios promedio entre los menores y mayores cargos y niveles son bastante similares. Aquí, no existen incentivos ni reconocimientos al progreso en la carrera, ni tampoco para asumir responsabilidades mayores. Se crea una desmotivación para ejercer la función pública.

            Tercero, que exista una incongruencia con el mercado laboral, con el sector privado. Normalmente, la Administración Pública debe tentar al ciudadano para que preste sus servicios a la Administración Pública. Para ello, se inventa la estabilidad, consagrada en el artículo 30 de la Ley de Estatuto de la Función Pública. Pero también consagra un sistema de carrera, para asegurar al funcionario que ascenderá en el transcurso de los años hasta que sea jubilado, como lo destaca el artículo 31 de la ley funcionarial. Pero, además de ello, se le ofrece al funcionario un salario, en términos comparativos mayor al del sector privado. Si no se cumple este principio, no se asegura que los posibles servidores públicos sean los mejores o los más capacitados. Y esto es fundamental asegurarlo, ya que estos prestan un servicio para toda la colectividad, e beneficio del interés general.

También es posible que las reglas de juego salariales no tomen en cuenta adecuadamente la valoración de los puestos de trabajo. Esto es muy común en la organización administrativa, en la que, a veces, lo único que se toma en cuenta son los cargos disponibles en el presupuesto y no los perfiles de los puestos en las estructuras organizativas. En estos casos, la administración salarial resulta desarticulada respecto de la administración de estructuras.


III

            Se tiene entonces que el sistema de remuneración de los funcionarios debe ser motivador. Ninguna organización eficiente en el mundo –pública o privada-se encuentran sistemas salariales inequitativos, desmotivadores y perversos.

            Un sistema público que no estimule al funcionario a hacer su trabajo de la mejor manera posible no genera dividendos en términos de rentabilidad pública. Los servicios públicos se hacen ineficientes los derechos constitucionales a la celeridad judicial y administrativa y a que el Estado de oportuna y adecuada respuesta se hace casi inejecutable.

            Luego, un sistema de remuneraciones público –no los principios rectores que establece la Ley de Estatuto de la Función Pública sino directamente la ejecución de ese sistema de remuneración al momento de dictar las tablas de salarios de los cargos- debe atender a varios elementos para ser eficiente.

            Deben ser regulares, equitativos, razonablemente crecientes según el perfil del personal y la complejidad de las competencias de cada cargo, congruentes con el mercado laboral y sobre todo, motivadoras del desarrollo de la carrera y el mérito.

La estructura salarial refleja la distribución de los salarios según los niveles de importancia de los cargos según la valoración o categorización del personal o ambos aspectos conjuntamente. Sea cual fuere el criterio de análisis, la estructura salarial permite registrar aspectos tales como cuáles son o han de ser los salarios de los niveles menores, intermedios y superiores del ámbito analizado, con qué ritmo se incrementan a medida que se asciende en los niveles o grados y, por fin, cuáles son o han de ser los salarios mínimos y máximos en cada uno de ellos.

            Vale preguntarse si en Venezuela se cumplen con estos supuestos. No es el objeto del presente trabajo hacer tal valoración. Al final de este número de la Revista podrán verificar el decreto número 8168 mediante el cual se dicta el Sistema de remuneraciones de las Empleadas y Empleados de la Administración Pública Nacional, publicado en la Gaceta Oficial número 39.660 del 26 de abril de 2011, que dio origen a este pequeño estudio.

            Ojala podamos concluir que en Venezuela se cumplen los principios básicos esenciales de un buen sistema burocrático y no tengamos las patologías señaladas, ya que eso nos llevaría a concluir que nuestra Administración Pública no es lo suficientemente eficiente que quisiéramos y que exige el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.



* Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello. Especialista en Derecho Administrativo por la Universidad Central de Venezuela. Especialista en Gestión de Políticas Públicas por la Universidad Nacional del Litoral, Argentina. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Monteávila. Director de la Revista de Derecho Funcionarial. Sub director del Anuario de Derecho Público. Directivo del Foro Mundial de Jóvenes Administrativistas, capítulo Venezuela. Autor de cuatro libros y treinta artículos en materia de derecho público. Socio del escritorio jurídico Morris Sierraalta y asociados.

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